招标采购是应用技术经济的评价方法和市场竞争机制，有组织地开展择优成交的一种交易行为，是一种国际惯例。在招标采购的监督管理方面，发达国家有很多、很好的经验值得借鉴，对当前我国全面深化改革,进一步完善招标采购监督管理体制机制有非常重要的启示。

一、发达国家强化招标采购监督管理的主要经验

通过实地考察和系统研究美国、英国、德国、法国、丹麦、瑞士、瑞典、澳大利亚、新西兰、日本、新加坡、韩国等发达国家和中国台湾、香港特别行政区等地区，以及联合国、世贸组织、世界银行等国际组织和GE等富可敌国的世界200强企业的招标采购活动，发现他们在强化招标采购监督管理方面，有很多规律性的经验，有的已经形成国际惯例，非常值得在深化招标采购领域改革时借鉴参考。

经验一：建立了科学有效的招标采购监督管理体制

发达国家以及联合国、世贸组织、世界银行等国际组织和GE等世界跨国企业，都分别有明确的、统一的机构来规范招标采购活动,使招标采购的监督管理不缺位。从英国、美国、瑞士、日本、新加坡等国招标采购的实践来看，这种科学有效的监督管理体制是严格实施招标采购法律制度的前提和基础。

——美国政府设立了专门的招标采购监督管理机构，还有“政府采购研究协会”等学术团体，深入研究政府招标采购理论并交流管理经验和技巧。在美国，政府只对政府招标采购实行监督管理，而对非政府招标项目不予干涉。从国际上看，美国的招标采购管理机构的设置是比较健全的、科学的，形成了全方位的立体监督管理格局，效果非常好。美国在政府内设“招标委员会”。“招标委员会”下有7个相关管理机构，其机构和职能：(1)美国总会计师事务所，总审计署办公室。由于政府招标采购牵涉到公共资金的支出，美国总会计师事务所非常希望保证这些钱的支出正确无误。美国总会计师事务所是美国国会下属的一个机关，根据美国宪法，有权力处理国家支出情况。美国总会计师事务所通过审计署办公室执行对政府招标采购活动的监督。(2)联邦采购政策办公室。这是下属于管理与预算办公室下面的一个部门，这个办公室在行政机关采购制度的制订过程中起到总体的指导和领导职能，负责通过发布普遍适用于各个行政机关的规章制度，协调具体招标采购活动的实施情况。(3)美国事务管理局和一般事务管理局。美国事务管理局负责管理政府招标采购，一般事务管理局负责民事机构招标采购。一般事务管理局代表许多民事机关处理许多房地产购买、租用和兴建等工作，或者处理政府中许多民事采购活动。许多小的机关也依赖于其它的机关进行采购，这样可以弥补由于他们缺少信息来源而无法进行直接采购的不足。(4)合同官员。许多招标采购规章制度的实施，都是通过指定合同官员按照既定的程序进行。只有合同官员可以采取行动以合同的形式约束政府。这一点非常重要，这是因为一个项目所涉及的官员不少，政府却以一个声音说话。将签订合同的权力限制于一些确定的官员可以用公开的合同管理方法维护公众的利益，同时还可以通过对采购系统的高效管理和监督以保护公共资源。将采购合同权力限制给某些确定的官员为整个采购系统带来了确定性。承包商会知道，除非一个合同得到了指定的合同官员的批准，没有得到合同官员的同意或者命令之前，承包商的活动是自己承担风险的。(5)合同上诉理事会。合同上诉理事会是在招标采购机关内部的一个行政性法庭，其相应的职责是裁定政府和承包商之间的合同纠纷。(6)美国联邦赔偿法院。建立这个机构的目的是听证政府合同纠纷，还有其他事务。政府的合同赔偿可以投诉到合同上诉理事会或者投诉到美国联邦赔偿法院。(7)美国联邦巡回上诉法院。美国联邦赔偿法院或合同上诉理事会接收的起诉直接送到一个专门的联邦上诉法院——美国联邦巡回上诉法院。美国负责监管联邦招标采购法律实施的机构是联邦采购规则委员会。联邦政府各部门通常还设立一个独立的监察办公室，专门负责审定是否需要对本部门公共采购采取纠正措施。

——德国招标采购由德国联邦政府设立的反对限制竞争局负责管理和协调，这使得德国的招标采购监督管理活动政令畅通。主要工作由精通各行业的法律专家负责，并在各州设有办事处。德国经济与技术部是德国政府招标采购政策主管部门，其相关职责是：会同由联邦和州政府部门及社会团体组成的货物与服务、工程、抽象采购（如劳务）等三个政府采购委员会，研究拟定国家关于政府招标采购的法律、法规、政策和制度；与联邦集中采购机构、信息技术协调和咨询机构等合作，制定招标采购程序及规范，提出改进政府招标采购工作的意见和建议；联系世界贸易组织、欧盟执委会、欧盟政府采购咨询委员会等国际组织。联邦政府其他部门负责制定本系统内部招标采购制度和规程。在监督管理上，实行业务监督、审计监督、市场监督三结合，形成内外部立体监督体系：一是系统业务监督。内政部政府采购局（联邦采购中心）负责组织实施联邦采购法律法规并对执行情况进行检查，开展政府系统内的业务监督。它既对采购官员进行监督，查处贪污受贿等违法行为，又依法维护公开、公平、公正的竞争环境，开展对供应商的考核评价，建立黑名单制度，对不良供应商予以处罚和制裁。它设置了专门机构，负责制定廉政制度和具体措施，与采购官员、采购人和公民进行交流，警惕腐败苗头，将可疑情况通知采购单位领导，并处置交易中收受礼品、答谢往来等事项。二是独立审计监督。德国审计监督机制完善，联邦政府采购实行计划、招标、结算三权分立，并详细记录采购过程和信息，强化审计监督。所有政府采购的数量、质量、规格、价格、程序、效果等都要报审计署。审计署根据情况进行全面审计或重点审计，开展定期检查和不定期抽查。政府官员违规的将受到严厉处罚，构成犯罪的将被追究刑事责任。三是外部市场监督。德国经济与技术部于1999年设立了保护竞争的独立机构—联邦卡特尔局。该局有320多名雇员，主要职责推动《反限制竞争法》、《政府采购条例》等法律法规的实施，开展政府招标采购活动的市场监督。

——奥地利的联邦采购办公室负责对招标采购进行监管，该办公室具有独立权力，其首席长官由总统任命，有权调查处理招标采购过程中的违法行为。

——日本对招标采购进行严密监督：一是由监管部门在制度层面进行监督。国土交通省负责制定政策，审视、反省招标采购制度，推进改革。1993年，建设省（国土交通省前身）设立了“公共工程特别委员会”，成立投标监督委员会并强化其职能，加强与公正交易委员会、警察等的合作。各省厅和地方政府分别设有监督部门。二是对招标、投标活动进行实时监督。投标监督委员会、合同监督委员会针对个别投标和合同案件，就其是否公平合理、符合法律规定等问题进行检查，处理业者提出的不服申诉。

——新加坡和中国香港在实施过程中，相关部门受到了来自立法会（议会）、公众及传媒、投标投诉审裁组织、廉政公署（贪污调查局）、审计署、申诉专员公署等部门的监督。

经验二：建立了完善的招标采购法律制度体系

发达国家和中国香港等地区，以及国际组织都通过建立完善的招标采购法律法规制度体系来规范招标采购活动。

——200多年来，英国制定了完备的招标采购法律制度体系，成为全世界的典范。其法律制度，最大限度地确保了招标采购活动公开透明，确保了“物有所值”的招标采购目标。

——美国是一个崇尚法制的国度，在1861年就制订和通过了规范招标采购的联邦法。在实施招标采购的100多年里，形成了比较完善的招标采购管理法律制度体系，如《联邦采购法》、《购买美国产品法》、《联邦采购政策办公室宪法》、《合同争议法》以及与招标采购有关的《小企业法》等。其中对美国的招标采购监督管理影响最大的是《联邦政府采购法》。自18世纪末，招标采购被确立为美国联邦政府采购的标准以来，在招标采购法律制度的具体实施过程中，经过数代人的修改、补充和完善，今天它已成为非常完整的、全面的招标采购法律制度体系，条目繁多，内容庞大。美国的招标采购法律制度同其他国家招标采购的法律制度略有不同，世界上多数国家重点规定招标采购的规则和程序，美国的法律制度中不但有招标采购的规则和程序，而且内容非常详尽，包括采购合同的管理，如采购合同的立项、审批，直至交货或交工的监察等合同的履行程序，因此招标采购活动及监督管理的过程显得更长。美国招标采购法律制度的主要内容包括：(1)公开招标制度。美国政府规定了标准化的招标采购步骤和程序，并以统一的单据和格式实行规范化操作、标准化管理，如有标准的招标采购公告格式、标书格式、规范的合同样本。同时规定招标采购的步骤和程序，对招标采购的管理人员和操作人员进行定位，确定不同的人员在招标采购过程中的工作范围，保证各个部门之间既相互衔接、配合，又相互制约。美国政府规定了强制招标采购的主体范围、限额、招标方式，明确招标采购信息的发布内容和媒体，明确评标和中标标准。美国工程项目中标标准主要有两条：一是以综合评标价最低的中标；二是以报价最低的中标。(2)供应商资格评审制度。为防止投标人低价中标后不履行合同义务，主要采取了三条措施：严格审查投标人的资格；投标人要向招标方提供履约担保；对以欺骗手段中标而不履行合同的，取消以后的投标资格。(3)审计监察制度。美国分为招标采购审计和管理审计两部分。招标采购审计内容为：审查招标采购部门的政策与程序，审核招标采购的数量和成本价格，以及招标采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要内容为：审查供货企业的组织机构、资料，以及采购过程的管理程序、方法等，同时考核采购部门的工作计划的制订和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，内部审计和外部审计相结合。(4)交货追查制度。美国的交货追查制度分为三步：第一步检查合同的签订，监督其按时完成。第二步检查交货情况，监督其按时、按质、按量交货。一旦发现疑点，立即采取相应的制度措施。第三步，交货完成后整理资料归档，以便今后对物资和项目使用情况跟踪调查。

——德国招标采购法律制度体系健全。在遵循GPA规则和欧盟法律规定的前提下，德国制定了比较完备的政府招标采购法律、规章，对联邦在政府招标采购的预算、信息发布、招标公告、招标投标、合同授予等方面做出了详细规定，分类设置了调处争议和解决纠纷的渠道，明确了申请法律救济的条件、方式和程序。德国的政府采购招标法律体系主要包括三个层次：一是欧盟的法律规定。作为欧盟的成员国，德国的政府采购招标工作必须遵守欧盟相关法律法规，其中主要有《关于协调有关公共货物合同和公共工程合同及审查程序和法律、法规和行政条款的指令》、《关于协调授予公共服务合同程序的指令》、《关于协调授予公共货物合同的指令》、《关于协调授予公共工程合同的指令》、《欧洲投资项目管理法》等。二是联邦的法律规定。德国调整政府采购的法律规定主要有：《反对限制竞争法》、《价格法》、《财政预算法》、《公共采购条例》、《公共合同定价条例》、《产品和服务合同条款标准准则》、《自由服务合同标准准则》等。三是地方的法律规定。德国是联邦制国家，地方在立法方面具有较大的自主权。完善的招标采购法律法规制度体系和规范的招标采购市场，减少了公共权力对招标采购行为的不当干预，提高了市场交易的有效性，对德国的经济发展起到了很大推动作用。

——澳大利亚招标采购法律法规包括4个层次：第一个层次由法律、制度、国际性条例组成。第二个层次是以财政管理责任法（FMA Act，1997）和联邦机构和公司法（CAC Act，1997）为基础。第三个层次是指导政府采购工作的框架。包括《联邦采购指南》（CPGS）、《强制采购程序指导》等。第四个层次是指导采购人员如何进行具体的采购活动。如《首席采购官指南》（CEIS）、《内部程序》、《采购指导》等。

— —日本形成了非常完备的招标采购法律法规制度体系。如有关公共建设工程招投标监管的立法，不仅多，而且十分具体。例如，有关招投标信息公布方面的规定，不仅具体规定了公布的主体，还十分详细地规定了公布的内容、时间、方法等。

——韩国的政府采购法有基本法规也有实施细则，各项规章十分详尽，法规对于招标采购前后的整个过程甚至每个环节都有一个专门的条文或文件。

——新加坡和中国香港招标采购的法制建设都以《世界贸易组织政府采购协定》为根本规则，制定了一系列法律政策，其监管制度健全，程序完备，决策权、执行权和监督权相分离，从根本上避免了政府部门政出多门、各自为政、依法扯皮等突出问题。政策部门只负责制定政策，不承担具体事务，具体事务由相关署、处执行，从而尽量减少制度制定时的部门倾向性。各执行单位可根据自己的职责，制定非常详尽的操作规定和手册，减少制度规定的模糊地带。

经验三：建立了专门的招标采购实施机构和专业化队伍

我们考察和研究发现，国外基本上没有招标采购代理机构。国外政府项目的招标采购职能和任务，基本上由政府的专门机构承担。外国政府和国际组织以及GE等世界200强企业，都建立了专门的招标采购实施机构和专业化队伍，一般不委托招标代理机构来实施招标采购工作。

——招标采购制度最早起源于英国。1782年，英国设立了文具公用局，作为专门负责政府部门所需办公用品的采购机构。以后发展为物资供应部，专门采购政府各部门所需物资。该部门的建立，为公开招标这种购买形式奠定了基础。

——美国设有专门的招标采购机构，拥有相对稳定的专门化的招标采购从业人员。

——德国联邦采购中心成立于1951年，现为德国最大的非军事政府集中采购机构，有管理人员、专家和职员共214人，主要任务是为联邦政府部门、公共机构采购货物和服务，解答相关政策咨询。德国十分重视政府采购业务培训，联邦采购中心新雇员工必须接受入门集中培训，然后轮换到每个部门实习一年，教官对学员的疑难咨询、创新思维、意见建议给予长期关注和指导。同时，联邦政府采取委托、合作等方式，吸收高校、科研院所参与政府采购理论与实务研究，在制定采购政策时广泛听取企业和协会组织的意见。

——西班牙政府有一支专业的招标采购队伍。以西班牙中央政府采购局为例，该机构是45人公务员编制的行政机关，内设合同部、技术部和信息部三部门。合同部负责合同审核管理，技术部负责集中采购目录调整及框架协议招评标，信息部负责信息化建设相关工作，各部门人员相对稳定。清晰的专业分工、大量的培训课程和丰富的实践经验培养了精通法律、经济和熟知采购需求、产品性能的一支采购队伍。全国统一的运行模式为西班牙政府采购培育了一支强有力的采购队伍，有力保障了采购事业快速发展。

——韩国在财政部下专门设立了政府采购厅，负责政府所需物资集中招标采购。采购厅在首尔设有中央供应办公室，在首尔、釜山、仁川等设立10个地方采购厅，在纽约等地设立了5个海外采购办事处。采购厅下设4局20科：计划和管理官室（下设4个办公室）、物资储备局（下设4个科）、采购局（下设5个科）、工程局（下设5个科，负责工程招标采购合同的签订、管理、履行等），此外还设立有总务科、审计和检查办公室（负责对所属机关进行审计和检查并做出处理）、中央供应办公室（负责物资购买、供应、检查和品质管理等）。地方采购厅负责地方的政府采购事项。海外采购办事处负责对海外市场、价格、供应商信誉的调查，收集信息和市场资料，在当地进行政府采购以及对采购物资的质量验收、发货以及有关索赔事项等。

——新加坡和中国香港两地的政府采购都由政府部门及公务员具体负责和执行，一般不要社会中介机构和公务员以外的人员参与，即使有参与，也要由政府部门及其公务员对他们的工作审核把关，决定是否采纳相关意见和方案，并承担相应责任。两地政府工程建设项目招标也都是由政府机关及其工作人员具体实施。（未完待续）

来源：《招标采购管理》 （作者: 刘志才 单位：四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心处长、教授级注册咨询师）