英国、丹麦、瑞士防止操纵招标采购活动的经验与启示

招标采购制度起源于欧洲，其中英国、丹麦、瑞士等国的招标采购制度发展距今已有200多年的历史，是世界上较早具有完善的招标采购制度体系的国家。通过实地考察和认真研究这三个发达国家的招标采购活动，发现他们强化监督管理、防止操纵招标采购活动的经验对我国有非常重要的启示。

一、英国、丹麦、瑞士招标采购的监督管理

国际上（包括英国、丹麦、瑞士）的政府采购，涵盖了工程、货物、服务三类，适用《政府采购法》一部法律(我国工程项目的招投标适用《招标投标法》，使用财政性资金购买货物、服务的则适用《政府采购法》)。

（一）英国招标采购的监督管理

英国是世界上最早实行招标采购制度的国家。早在1782年，英国就建立了招标采购制度，经过200多年的发展演变，逐步形成了一套较为完善的招标采购体系和运作规则。总体来看，英国的招标采购是在政府政策、预算控制、部门责任和议会监控前提下进行的，形成了相互制约的机制。

1.英国招标采购遵循的基本原则和核心理念

英国对招标采购的规范性要求很多，其核心只有一条，即“物有所值”（Value for money），这是英国政府采购所遵循的基本原则和秉持的核心理念。“物有所值”是对招标采购目标的规定，不仅要考虑获取商品时的价格、性能、服务，还要综合考虑运行、维护成本，以及在商品生命周期结束后的处置成本，如对环境、健康和安全的影响等，在招标采购中使用经济、环境和社会的综合标准评价产品和供应商,采用一系列具体的标准来衡量是否“物有所值”。

2.英国招标采购的法律法规制度

英国招标采购的法律法规制度体系是全世界的典范。主要包括如下内容：（1）一般合同与商业法律；（2）法定职责，如遵守国际条例；（3）专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；（4）旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定；（5）世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。英国自1973年加入欧洲经济共同体（现为欧盟）后，招标采购除了遵守本国法律规定，还须遵守欧盟的各项法规，如遵循WTO《政府采购协定》和欧盟的“公共合同指令”（2004/18/EC）、“公用事业指令”（2004/17/EC）和“救济指令”（2007/66/EC）等。

这些法律法规制度，最大限度地确保招标采购活动公开透明，金额超过1万英镑的招标采购文书都必须在一个指定的网站上公布，社会各界均可以免费获取这些文书。所有中央政府最终授予的采购合同都必须全文向社会公布。合同所有的细节都在网上发布，任何人都可以获得这些重要的信息，看到合同里面购买了什么以及合同一些具体的条款，最大限度地确保招标采购结果“物有所值”。所以，英国招标采购质疑和投诉比例很低。

3.英国政府招标采购的监督管理体制机制

早在1782年，英国就设立了国家文具公用局（Stationary Office），专门负责招标采购办公用品。200多年来，英国政府不断地完善招标采购体制机制。

1999年，英国政府在财政部下设立了政府商务办公室（Office of Government Commerce，简称OGC），由其负责政府采购的国际谈判，将欧盟政府采购指令和WTO下的GPA协议转换为英国法律，制定国内政府采购政策与标准，对政府采购进行指导与监督，以及协助政府采购的各个部门提高采购业务能力。

2000年英国又在OGC下成立了执行机构——采购服务局（Buying Solutions），该局通过提供采购框架协议、电子化采购平台等多种软硬件服务，协助政府部门和其他公共机构更便捷、有效地从供应商处采购50万种以上的产品和服务。

2010年6月15日之后，OGC机构建制转到了直属于中央政府的内阁办公室（The Cabinet Office），并成为其“效率与改革组”（Efficiency and Reform Group,简称ERG）的一个组成部分。在全国五个大区按行业或部门设立了50多个采购机构，为各部门、各地方采购机构开展采购业务提供具体指导和协调。每个部门都有一名会计官员，主要负责公共财政秩序和法规，同时保证财政支出周全合理，物有所值。

整个招标采购过程，受议会的“公共支出委员会”监控，该委员会受“全国审计长办公室”的监督，而“全国审计长办公室”则是由部门审计师组成，总审计长享有高度的独立工作权，并对财政资金的使用情况有充分的监督权，可以独立决定审计程序及方式，也可履行其职能范围内的检查或向议会报告。

4.英国电子化招标采购

电子化招标采购能够极大地简化采购程序、减少浪费和通过鼓励更为广泛的竞争来提高采购效率、实现更好的采购结果，电子化采购也使得采购过程更为透明，有利于广大中小企业参与进来。通过启用电子化招标采购，供应商可以进行网上竞标，透明、简化、快捷的电子采购方式产生的价格优势，能节省项目投资成本和花费的5％~25％。

5.英国对招标采购质疑、投诉的处理

英国将质疑与投诉两者合一，即如果供应商对结果有异议，可以用口头或书面形式向采购机构提出异议，如对采购机构的答复不满意，即可以直接向法院提起诉讼（但在英国政府采购领域很少有诉讼发生）。其过程简单，采购效率也得以提高，这从另一方面也降低了采购成本。

（二）丹麦招标采购的监督管理

丹麦只有560万人口，是联合国公认的发达国家，贫富差距极小，国民拥有很高的生活水平，有着非常高的福利政策，被人们评为“最幸福的国家”。

丹麦与英国都是欧盟成员国，其招标采购的运行体系与英国等欧盟成员国相似，但有两方面不同的特点：

1.丹麦严格控制地方政府类似BT、BOT项目建设　　

丹麦内政部规定，地方政府在项目动工之时，需向银行提供一笔与项目总预算额相当的保证金，确保日后地方政府有能力支付租金。保证金制度制约了地方政府购买公共服务的能力。丹麦政府严控地方政府购买公共服务的做法并非空穴来风，源于这一领域曾出现过监管不力和腐败的问题。

2.丹麦政府招标采购电子化在世界上处于领先位置

丹麦的信息化建设和电子政务，在世界上处于领先位置，是欧洲最早建立招标采购电子化网站的国家之一。

丹麦的国家采购公司，代表丹麦所有的政府机构来负责协调采购、处理标书、以及谈判合同框架等，该公司是由国家和地方权力机构共同出资组建的股份有限公司。该公司于2002年率先应用了电子化采购系统，同IBM公司合作开发了电子标书处理、信息和通信系统（ETHICS），该系统基于Web和Java开发的安全的采购系统，使政府机构能够根据欧盟规定的指导原则规划、执行并评估标书。它涵盖了政府招标机构运作的各个方面，包括年规划周期以及标书的选择和时间范围等，另外，还涉及所有的外部标书公布程序；日常治理以及与投标人的交流；该系统还使用数字签名进行安全的在线竞标；以及根据征求意见表设计工具，并做出透明决策等。这套电子化系统使得丹麦的国家采购公司受益匪浅，不仅提高了采购谈判效益，也减少了工作的延迟和错误。但是这套系统的所有权仍然归属IBM公司，IBM公司将其出售到欧洲其他国家，也得到了较好的应用。

电子采购方面，丹麦直接应用欧盟的公共采购指标。2004年1月，丹麦成为第一个采用“通用商业语言”(UBL)作为公共管理部门电子采购标准的国家，使跨政府体系的电子采购应用一体化。丹麦国家信息和通信也引入了一套“公开标准定义”，提供了评价技术标准相对公开的有关参数。根据该定义，一个理想的公开标准应该为每个人免费所用、保留，且所有详细细节用文件证明。

丹麦政府强制要求采购人使用国家采购公司这套系统进行采购。丹麦的招标采购电子平台，是整合了电子竞标、电子目录和一系列采购程序系统的综合性电子采购系统，面向丹麦的所有供应商和采购人，既向公共部门采购人提供服务，也向私人采购人提供服务。丹麦科技创新部负责网站建设并由政府管理局负责网站的运行管理。

(三)瑞士招标采购的监督管理

瑞士是一个永久中立国，自1815年后从未卷入过国际战争。瑞士经济发达，是欧洲经济区创建国之一，是世界第十九经济体，人均财富雄踞全球第一，瑞士人民有很高的生活水平和福利保障。瑞士不是欧盟国家，境内设有国际奥委会总部、世界贸易组织总部等众多著名的国际机构总部，仅日内瓦一市就有200余国际组织，多种国际会议都在瑞士召开。

瑞士政府也是世界上较早具有完善的政府采购体系的国家之一，他们制定和实施政府采购制度已有两百多年的历史。

1.瑞士招标采购的法律法规制度

瑞士政府采购法律法规制度体系分为联邦和州两个层面。

联邦层面的法规主要是《联邦政府采购法》、《政府采购条例》和《联邦政府采购组织条例》等。《联邦政府采购法》的宗旨是:确保程序透明、公平竞争和有效使用公共资金。该法规定，政府采购的招投标程序要遵循国民待遇、劳动保障、无性别歧视以及供方信息保密(不包括中标后公布相关信息)等4个原则；《政府采购条例》是更具体化的落实瑞士政府采购事务的法规，除了包含落实《联邦政府采购法》的内容，还涵盖落实与欧盟和EFTA 多双边协议中政府采购的内容及纯国内的政府采购；《联邦政府采购组织条例》是从《政府采购条例》中分离出来的，规范联邦层面政府采购部门分工的法规。

州层面的政府采购法规一般包括《州政府采购法》、《州政府采购条例》以及《州际政府采购协议》等，内容、架构类似于联邦法。

2.瑞士招标采购的方式和程序

《联邦政府采购法》规定的招标方式有3种，即公开招标、选择性招标和自由采购。在瑞士，政府采购项目达到一定的金额就要实行联邦和州政府采购法中规定的公开招标。从2010 年1 月起，瑞士联邦和州的招标采购统一使用电子平台采购。

公开招标的程序为：招标信息进行公开发布，供应商在限期内报价，经过资格审查、价格谈判、评标等程序，最终选出最佳方案。

选择性的招标为：信息发布方式同上。招标信息发布后，招标部门根据收到的申请，挑选符合条件的供应商，然后邀请其投标。其后的程序与公开招标一样。复杂的采购项目还要事先对设计师和供应商的设计和总体运营能力进行评估。瑞士《政府采购条例》对程序的各个环节如供应商资格标准、审查程序、供应商目录、评标标准和程序、发标和宣布方式等进行了十分细致的规定，避免产生漏洞，以致影响公正或造成损失。

自由采购的程序为:不公开发布招标信息，招标部门直接指定一家企业投标。此类采购要满足一定的前提，如公开程序中无人投标或投标方资质不够、技术方面的特殊原因、为保护知识产权以及不可预见的紧急情况等。

3.瑞士招标采购的体制机制

瑞士联邦的政府采购主要分集中采购和非集中采购两种方式，集中采购是指由集中采购机关—联邦建筑和后勤局、瑞士军需组、联邦差旅中心三家集中采购的项目，即《联邦政府采购组织条例》附件中提到的大部分货物和服务。非集中采购是指用户单位可就上述条例附件中不含有的服务，主要是咨询和科研工作自行进行采购。在建筑工程方面负责集中采购的是联邦建筑和后勤局(民用不动产)、联邦高等理工大学理事会(该校不动产)和总参计划部以及联邦军需和建筑局(军队不动产和指挥设施)。

指导联邦政府采购工作的部门称“瑞士联邦政府采购委员会”，负责政府采购的策略研究、人才培训、新技术应用、工作规则制定、协调中心采购部门和用户单位等事务，成员主要由中心采购部门、联邦信息中心、联邦环保局、联邦竞争委员会、经济部经济总局、外交部发展援助局以及联邦财务监控局的代表组成。另外，瑞士还有政府采购问题专家中心以及其他专家小组，为中心采购部门和用户单位在采购时提供法律、策划、专门技术、环保及可持续发展、管理、信息和培训等方面的咨询。

二、英国、丹麦、瑞士强化监督管理、防止操纵招标采购活动的主要经验

通过考察和研究英国、丹麦、瑞士招标采购，我们发现了很多带有规律性的防止操纵招标采购活动的经验，有的已经形成国际惯例，非常值得总结，这些国际经验对我们规范招标采购活动、推动公共资源交易领域的改革和创新很有启发。

（一）建立了完善的招标采购法律法规制度体系

200多年来，英国、丹麦、瑞士在长时间的具体实施招标采购法律法规制度过程中，经过了数代人的修改和补充，今天它已成为非常完整、全面的招标采购法律法规制度体系。各个程序、各个环节的规定非常具体，有章可循，同时还制定了很多标准，并配有标准文本。

（二）建立了专门的招标采购监督管理机构

近200多年来，继英国设立“文具公用局”这样专门的招标采购机构之后，很多国家不断地改革创新，都设立了类似的统一管理机构。目前英国招标采购执行机构——采购服务局（Buying Solutions）直属于中央政府的内阁办公室，并在全国五个大区按行业或部门设立了50多个采购机构，为各部门、各地方采购机构开展招标采购业务提供具体指导和协调。瑞士分类设立了三个集中采购机关—联邦建筑和后勤局、瑞士军需组、联邦差旅中心，指导联邦政府采购工作的部门称“瑞士联邦政府采购委员会”，专门处理和仲裁招标采购纠纷（另据研究：日本设立有中央采购机关、地方采购机关等；美国的招标采购管理机构的设置也是比较健全的，形成了全方位的立体管理格局，美国在政府内设“招标委员会”，“招标委员会”下设7个相关管理机构）。从英国、丹麦、瑞士招标采购的实践来看，有效的监督管理是实施招标采购制度的前提和基础。

英国、丹麦、瑞士没有招标采购代理机构。研究还发现，全世界发达国家也基本上没有招标采购代理机构。国外政府项目的招标采购职能和任务，基本上由专门的政府机构承担。

（三）实行电子化招标采购

英国、丹麦、瑞士电子化招标采购，提高了招标采购的透明度和效率，削减了采购成本，大大缩短了招标采购周期。研究发现：外国政府和国际组织以及GE等富可敌国的世界200强企业已广泛实行电子招标采购。联合国还先后颁布了公共采购与电子商务领域的法律法规。英国、丹麦、瑞士在推行电子化招标采购过程中，还制定和使用了很多的标准。比如丹麦直接应用欧盟的公共采购指标。2004年1月，丹麦成为第一个采用“通用商业语言”(UBL)作为公共管理部门电子采购标准的国家，使跨政府体系的电子采购应用一体化。英国从不同层面制定了一系列量化指标和标准，来评价招标采购结果是否“物有所值”。

（四）通过招标采购扶持本国中小企业创新和发展

我们考察发现：欧盟每年的政府采购市场规模高达2万多亿欧元，然而2007年欧盟之外的供应商拿到的合同金额仅为120亿欧元左右，占0.6％。这说明，欧盟政府采购市场高度开放仅体现在内部，对外在一定程度上是相当封闭的。

通过招标采购形式扶持本国中小企业创新发展是目前各国比较普遍的做法。英国政府明确确立了25%的政府采购合同应授予中小企业的战略目标，他们通过竞争性谈判采购方式、远期采购合约方式、中小企业创新计划等扶持本国中小企业。瑞士要求招标采购要充分体现国家利益，他们实际对外采购量小，主要倾斜本国中小企业。丹麦也不例外。

三、英国、丹麦、瑞士强化监督管理、防止操纵招标采购活动的经验对我们的启示

通过对英国、丹麦、瑞士的考察和研究，他们强化监督管理、防止操纵招标采购活动的经验对我国有非常重要的启示。

启示一：我国的招标采购法规制度需要进一步完善

目前，尽管我们国家和各地、各行业制定的招标采购法律法规制度有数百种，但标准不一，比较零散，很多已经过时。当务之急，建议：一是要进一步对过去法规制度进行清理，该废止的废止，该修订完善的修订完善；二是抓紧出台一批适应新的改革需要的法规制度，如《公共资源交易监督管理条例》、《公共资源交易目录》、《公共资源交易现场监督管理办法》、《公共资源交易信用管理办法》等，为公共资源交易提供法规制度保障；三是组建全国或各省统一的公共资源交易综合专家库。

启示二：我国招标采购监督管理的体制机制需要进一步完善

从英国、丹麦、瑞士（包括美国、德国、日本、新加坡）等发达国家的经验看，政府工程、货物、服务的招标采购，都有一个独立的常设机构，专门负责组织协调和管理，因此才没有出现各自为政和政出多门的问题。从国内部分地方的实践经验看，有些省、市、县组建了公共资源交易管理委员会及办公室，或类似的统一监督管理机构，这套体制的组织构架是科学的、符合国情的，在实践中防止操纵招标采购活动也是非常有效的。但这个机构应该直属政府，而不能隶属于任何行业行政主管部门。

启示三：国家或各省应建立统一的公共资源交易电子化平台

电子化招标采购是世界上已广泛运用的非常成熟的技术，很多国家政府和跨国集团已成功地使用了二十多年。建立统一规范的公共资源交易电子化平台，没有技术问题，也没有法律障碍。建立一个规范的公共资源交易电子化平台后，至少可以很好地解决公开透明、提高效率、节约成本、防止操纵四个突出问题。

启示四：应大力推行公共资源交易标准化

英国、丹麦、瑞士在招标采购过程中推行标准化，取得了非常好的效果。国外公共资源交易领域不可能发生的事，在我国却问题层出不穷、反复发生，就是因为我们在监督管理、公告发布、交易方式、操作程序、评价指标、专家评审、法律文本、合同执行等各个层面、各个环节没有科学的标准。“四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心”被国家列为“公共资源交易现场管理服务标准化试点单位”，他们把标准化建设作为实现公共资源交易科学化、精细化管理的突破口，以实施《四川省公共资源交易现场监督服务标准》等十五项省级地方标准为示范，全面提高公共资源交易的效率和质量。他们的经验值得总结和推广。

启示五：通过招标采购策略支持产业升级和落实“大众创业、万众创新”的新政

英国、瑞士、丹麦通过招标采购策略，扶持中小企业创新、发展和解决社会就业的经验，值得借鉴。

来源：《招标采购管理》 （作者单位：贾瑞云，四川省纪委常委、监察厅副厅长；刘志才，四川省政府政务服务和公共资源交易服务中心处长、教授级注册咨询师）