为促进我国招标采购领域的国际交流与合作，学习和借鉴美国招标采购的成功管理经验，近期中国招标投标协会邀请美国联邦政府农业部高级合同官David King先生在京为会员讲授美国联邦政府工程招标采购与合同管理，并得到了国际关系学院副教授赵勇先生的支持。此次讲座，使国内同行拓宽了工程采购与合同管理的视野和思路。现就美国联邦政府工程招标采购与合同管理情况作一简要介绍，供业内交流参考。

一、美国联邦政府工程采购合同官制度

专业化的采购合同官制度是美国联邦政府工程采购的特点之一。该制度明确规定了合同官的授权范围和界限，对采购合同官的职业水平及职业资格按照级次进行管理。取得合同官职业水平证书是获得采购职业资格的必要条件。其中，合同官职业水平考试证书由美国联邦采购协会负责考核认证颁发。该证书分三级，其中Ⅲ级为最高级别。级别越高，所要求的培训课时及合同签约经验时间越长。其中合同官Ⅰ级的工作经验要求具有1年合同签约经验，合同官Ⅱ级为2年，合同官Ⅲ级为4年。

采购合同官在取得职业水平证书后，方可向联邦政府有关部门提交采购合同职业申请，并由有关部门认定其从业资格并颁发本部门内农业部、国防部、交通部等从事采购合同的职业资格证书。一般根据直接签署不同采购合同金额的权限将所有官员的职业资格分为I、II、Ⅲ级（其中每一级又分为A、B、C三个子级），该职业资格证书授予职业资格的级别主要由从业人员参加培训的课时，以及该人员从事招标采购工作的时间与业绩决定，级别越高，可签署合同金额的权限越大，并向所有承包商公告明示。其中要获得最低级别的职业资格至少需要取得采购协会认证的有Ⅱ级职业水平证书。

采购合同官应严格按照联邦政府工程采购的法律法规制度和有关程序进行采购活动，只有合同官才有权代表政府与承包商签订合同，该合同对政府产生法律约束力。美国政府采购的合同官制度，将采购合同的权力授予指定的合同官，这增加了整个政府采购系统的稳定性。合同官具有详细的专业化分工，并通过建立对采购合同系统的高效管理和监督，确保招标采购法律法规的有效实施，维护公共利益和承包商的合法权益。

二、美国联邦政府工程招标采购监督及合同争议处理

关于采购监督机构。美国联邦政府工程招标采购的监督机构有两个：一个是美国总统办公室内设的行政管理与预算局（OMB）；另一个是美国国会下属的联邦责任总署（GAO）（原联邦审计总署）。

行政管理与预算局（OMB）下设联邦采购政策办公室(OFPP)，并于1974年颁布实施《联邦采购政策办公室法》。该法确立了联邦采购政策办公室在政府采购领域行政分支的最高地位。其虽不是一个程序性法律，但通过该法的协调可以保障各有关联邦采购法律法规的一致性。联邦采购政策办公室主任负责规定采购政策的方向，并规定各政府机关在采购领域应遵守的政策、法规、程序和格式。

联邦责任总署（GAO）是美国国会的下属机关，直接对美国国会负责。GAO通过总审计署办公室执行对政府采购活动的监督。总审计署办公室有权力对行政机关的采购计划进行评估，可以接触所有的政府采购文件，为行政机关的采购计划提出建议，对政府采购项目进行审计。此外，美国联邦政府招标采购监督主要通过处理投诉来体现。

关于投诉渠道。在招标采购阶段，当投标人（承包人、供应商）对政府采购部门的处理决定不满意时，其有两个投诉渠道：一是联邦责任总署（GAO），二是合同上诉委员会。

GAO是受理供应商投诉的最具权威的机构，该机构从成立开始就直接对国会负责，不仅级别较高，而且与作为采购机关的行政机构没有行政隶属关系，独立性强。其次，人员的素质也直接影响了投诉受理和处理结果的独立与公正。GAO中的律师都是资深的政府采购的法律和技术专家，素质高、专业性强，并且具有比较严格的任免制度，使得这些人员的独立性也很强。GAO有权且只能受理政府采购合同形成前和合同授予阶段的投诉，并做出建议性决定书。尽管GAO的决定不具有司法判决的强制性,但是通常都会得到严格执行。GAO的独立、高效和权威，使得其成为处理投标争议的主要机构，对美国政府采购救济机制具有十分重要的作用。

历史上，大部分行政部门均设有合同上诉委员会（Board of Contract Appeals），后经发展合并形成了目前民用采购和军事采购的两个合同上诉委员会。其特点是专门负责处理合同索赔争议，专业性很强。一般来说，该委员会是争议解决的首选机构，因此大多数索赔争议都是该机构受理的。

此外，联邦政府每个部门均设有总检察官（办公室）和法律部。总检察官（办公室）的作用相当于我国政府的纪检部门，定期对采购和合同进行审核，并在办公室内部共享其检查情况，以保证检查廉洁、透明。法律部为采购合同官提供法律支持，合同官在回答承包商的有关问题时，将征求有关律师及法律部门的意见，并做出处理决定。

关于合同争议处理。美国联邦政府工程招标采购的争议分为两种：一是合同授予前的争议，二是在合同执行中的争议。

在处理合同授予前的争议时，美国联邦政府鼓励供应商或承包商在发生争议时找合同官处理解决，这种做法有利于合同官及时处理有关问题和争议，避免争议处理过程对承包商及政府产生的过多费用。

在处理合同执行中的争议时，合同官须首先召集合同各方，商讨争议解决方案。在实际情况中，大部分争议能够在这一环节解决。如果承包商或供应商对合同官的处理决定不满意，则其有两个上诉渠道：一是合同上诉委员会，二是联邦上诉法院。这两个机构是现在政府合同争议解决的主要渠道，承包商在上述两个机构中只能任选其一，如承包商对两者争议的解决仍然不满意，则可以上诉至美国最高法院。从实际情况来看，近几十年来，美国最高法院受理的政府合同案件屈指可数。

三、美国联邦政府工程采购评标委员会

美国联邦政府工程采购评标方法与采购方式有关。公开招标允许采用最低评标价法。竞争性谈判则需采用考虑非价格因素的综合评分法。实际操作中，许多采购采用竞争性谈判完成。

美国联邦政府工程采购中评标方法的公开是有限度的。投标人仅被告知要被评分的方面以及分数权重，但不知道如何评分和计算方法。评标中，评标委员会将被告知招标文件中评标时要考虑的权重和因素，并由评委自主裁量打分。

评标过程中，评标委员会首先独立评审，然后一起讨论，讨论过程中可以更改评审结果。评审中一般采用两个步骤评标：第一步不看价格，只评技术，从而消除因价格因素产生的偏见。第二步评审价格。当评标只考虑价格时，用密封招标。待评标结束后，评标委员会向合同官出具授标建议。同时，合同官或合同官的上级根据项目的规模和负责程度不同，可以接受或修改评标委员会的建议。如果评标专家打分差异较大，则需由合同官视情况酌定。

值得注意的是，竞争性谈判这一采购方式同样需要评标委员会评审。评标委员会评出潜在中标范围，而非潜在中标人。如9家投标人，评标委员会评出前3家作为潜在中标范围，并与这三家进行竞争性谈判。合同官根据谈判情况，确定合同授予方。

此外，评标委员会组成人员由合同官选择。一般来说，评标委员的成员来自于本部门的专家或工程师。由于《联邦采购条例》中没有规定评标委员会人数，因此，在不违背条例的原则基础上，联邦政府各部门可以就评标委员会的人数进行增补，多为三到五个人。

四、美国联邦政府工程采购中的信息公开

美国联邦政府采购信息发布系统“联邦商机”（FEDBIZOPPS）网站是对发布联邦政府机构采购机会的网站。凡是2.5万美元以上的项目采购，必须使用这一联邦政府统一的电子采购门户平台，并通过信息的公开、透明保证采购的公平、公正。所有联邦采购的信息都会在该网站上发布，所有承包商在该网站都可以得到预中标公示、询价书、补遗以及中标信息等方面的相同信息。如在工程项目的现场踏勘中，采购官要记录参加踏勘现场的潜在投标人的身份和所代表的单位，并在FEDBIZOPPS网站刊登参加者的名单。现场踏勘中的所有问题以及合同官的回答都要以书面形式刊登在FEDBIZOPPS网站。在现场不允许口头的问题及回答，所有问题都以书面形式以使所有潜在投标人都从FEDBIZOPPS网站获取信息,从而避免参加现场踏勘的潜在投标人获得不公平的优待。

值得一提的是联邦采购供应商履约系统。这个美国联邦政府工程采购信息公开最具代表性的系统起初由联邦各部门独自建立，但这样不利于信息的互联互通，易导致信息孤岛现象，因此近年来政府有关部门逐步将信息整合在这个系统中。该系统目前正在整合和升级成为新系统。与以往只能看到供应商的履约情况不同，新系统将纳入供应商的更多信息，包括财务状况、信用状况、违法状况等。同时采购文件、合同、变更等采购文件的生成等都将通过电子化手段实现自动生成。

此外，合同官还可以通过承包商履约状况数据库获取承包商或供应商相关信息。该库是联邦采购供应商履约系统的一部分。合同官授予合同之前，必须通过这两个数据库审查有关供应商以往的履约状况，包括其以往项目超出预算金额、工程延期以及其他造成合同延期的原因，都是合同官重点审查的内容。合同官要在数据库中收集承包商在过去六年承揽的工程项目的履约状况以及在过去三年承揽的设计项目的履约状况，从而可以分析出该承包商的发展趋势。如趋势不良，将不授予有关合同，以降低风险。如果合同官将合同授予过去履约状况不良的承包商，其将面临有关的调查和诉讼。

五、美国联邦政府工程采购政策对小企业的扶持

由于小企业在就业方面起到很大作用，因此，美国联邦政府通过有关政策措施鼓励小企业发展，且针对小企业有关政策制定得十分详细。美国联邦政府的工程项目采购中，要求采购350万美元以下的合同必须预留给小企业。美国联邦政府每年制定提供给小企业的联邦采购金额的总目标，并分解到联邦政府各个部门，各部门再将目标落实到各种类型的小企业。

六、美国联邦政府工程采购中的固定价格合同

美国联邦政府工程采购中合同的计价方式一般要求首选为固定价格合同。该合同不会以承包商履约时的成本为依据进行调整，将最大的风险、所有成本以及预期利润或损失的责任转嫁给承包商，从而最大限度地激励承包商控制成本、提高效率，并最大限度地降低建设方的管理成本。此类型合同要求具有足够明确及详细的规格以及适度的价格竞争，从而使承包商或供应商报价时明确要求，将风险降到最低，并促进竞争。同时，固定价格合同可以把过去、现在和将来的同类项目成本和价格进行对比和分析，以便对履约成本进行可行性估计。

此外，合同官为了保护承包商或政府免受人工或材料成本剧烈波动的影响，或为更改承包商制订的价格，可以在适当的成本和价格数据的基础上，规定对固定价格合同进行价格调整的方法，即带有经济价格指数调整的固定价格合同，具体价格调整办法在合同中协商确定。

带有经济价格调整的固定价格合同包括三类经济价格调整:一是根据约定价格调整，即根据颁布或约定的价格水平增减；二是根据实际的人工或材料成本调整，即根据承包商在履约期间实际的人工或材料成本调整；三是根据人工或材料价格指数调整，即根据在合同中列明的标准或指数的变化进行调整。