由三起案例引发的对政府采购低价优先评审原则的思考

案例

国家突发公共卫生医疗救治体系建设便携式血气分析仪二包招标项目（案例一）

2004年10月，非典疫情暴露了我国公共卫生体系建设不健全、公共卫生事业严重滞后等问题后，国家启动了突发公共卫生医疗救治体系建设，并对该体系项目公开招标，总额114亿元，重点是改造、建设省市县三级传染病医院和紧急救援中心。其中针对“便携式血气分析仪”的公开采购数量为586台，分两次招标。其中二包为某部委托某中介机构采购286台，开标时间为2004年11月17日，广东某公司、北京某公司等三家供应商参与了投标，其中北京某公司的投标单价为每台5.68万元，合价为1624.48万元；广东某公司每台报价为8万元，合价为2288万元。该项目采用了综合评估法，评标权重分值是：商务15分、价格30分、技术55分。2004年12月21日，中标结果公示，广东某公司以最高投标报价中标。

某信息系统软件采购与安装工程招标项目（案例二）

2013年5月，某省级事业单位采购一套信息系统工程软件，工作内容包括软件采购、安装、一年的免费售后服务和终身售后服务（有偿，但价格不包括在本次报价中）。采购预算为672万元，参与投标的4家供应商投标报价分别是550万元、541万元、432万元、1元。该项目采用综合评分法，投标人报价得分=（评标基准价/投标报价）×价格权值×100，满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价。

经了解，报出1元报价的某电信建设总公司（以下简称A公司）是业内一家知名企业，其具有信息系统集成一级、机电安装工程施工总承包一级、电信工程专业承包一级等多项行业最高资质，业绩良好，资金雄厚，经营情况正常。该供应商对评审委员会提出的其报价低于成本报价的质疑解释是：该省是其在国内的主要业务覆盖范围，类似软件其已开发多年，其实施该软件采购与安装的成本几乎为零，同时，其希望中标后获得后续售后服务资格，并从中获得一些增值性服务项目。

鉴于上述情况，评审委员会推荐了A公司为第一中标修行供应商，A公司以1元的投标报价中标。

某高校纪念用品公开招标项目（案例三）

2014年5月，某高校采购一批毕业学员纪念用品9500份，采购预算单价为48元/份，合价为45.6万元。参与投标的5家供应商的投标报价分别是42.45万元（单价45元/份）、41.8万元（单价44元/份）、38万元（单价40元/份）、36.1万元（单价38元/份）、14.25万元（15元/份）。本项目采用综合评分法，其中价格得分权重40分，技术得分权重60分。根据评审委员会提出的低于成本价的质疑，报出最低投标报价的某实业公司（以下简称B公司）以“其提供的货物为公司多年积压的尾货”为由予以了解释，评审委员会并未对其投标报价做出低于成本的认定，根据得分公式计算出5家供应商的价格得分分别为：13.33分、13.64分、15分、15.79分、40分。但由于B公司未提供相关技术材料因而在技术评审环节得分很低，报价最高的某礼品公司（以下简称C公司）以微弱优势综合排名第一，被推荐为中标候选供应商。

分析与思考

上述三个案例都涉及评标价格得分计算问题，进一步说，是最低价优先还是平均价或合理低价优先的评标价格得分的评审原则问题。最低价优先的报价得分评审原则往往体现在最低投标报价得满分，并以最低投标报价为分子、其他投标人或供应商报价为分母乘以满分来计算其他投标人或供应商报价得分，这种做法在政府采购评审领域使用的很普遍，其法律依据是财政部2007年1月10日下发的《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》（财库〔2007〕2号），该《通知》规定：统一综合评分法价格分评审方法政府采购货物和服务项目采用综合评分法的，除执行统一价格标准的服务项目外，采购人或其委托的采购代理机构应当依法合理设置价格分值。货物项目的价格分值占总分值的比重（权重）不得低于30%，不得高于60%；服务项目的价格分值占总分值的比重（权重）不得低于10%，不得高于30%，综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分。其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：投标报价得分=（评标基准价/投标报价）×价格权值×100。采购人或其委托的采购代理机构对同类采购项目采用综合评分法的，原则上不得改变评审因素和评分标准。而平均价或合理低价优先的评标价格得分的评审原则体现的是各投标人的平均价或平均价下浮一定比例作为评标基准价，投标人或供应商的投标报价与评标基准价一致的，报价得分为满分，报价每低于评标基准价一个百分点的，报价得分扣1分，报价每高于评标基准价一个百分点的，报价得分扣1.5分或2分。相比之下，最低价优先的原则体现的是最低投标报价得分为满分的原则，平均价优先的原则体现的是中间价投标报价得分为满分的原则，合理低价优先的原则体现的是中间偏下投标报价得分为满分的原则，三种报价得分原则各有利弊，在招标采购评审领域都有一定程度的使用。

案例一采用的评标方法是综合评估法，实际履行了招标投标（适用《招标投标法》）而非政府采购的操作流程，对于价格30分各单位的得分情况和评标价格得分的评审原则，至今不得而知，如果价格得分实行最低价优先的原则，北京某公司报价得分为满分30分，广东某公司的报价得分将为21.3分，相差8.7分，从后来庭审的一些细节可以得知，广东某公司因为刚刚成立的原因，其在商务部分的得分肯定逊色于北京某公司，但最终总分高于北京某公司，从这一意义上来判断，笔者更愿意推测为平均价优先的原则，因为，这样带来的结果是报价得分差距会缩小，广东某公司最终总分高于北京某公司的可能性加大。

案 例二采用的评标方法是最低评标价法，体现的是最低价优先的评审原则，在了解了A公司为业内知名的企业，并且资质优良、业绩良好、资金雄厚、经营正常等情况后，评审委员会并没有动用《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部2004年18号令，简称18号令）第五十四条第一款第四项规定的“评标委员会认为，排在前面的中标候选供应商的最低投标价或者某些分项报价明显不合理或者低于成本，有可能影响商品质量和不能诚信履约的，应当要求其在规定的期限内提供书面文件予以解释说明，并提交相关证明材料；否则，评标委员会可以取消该投标人的中标候选资格，按顺序由排在后面的中标候选供应商递补，以此类推”的否决条款，确认了A公司1元投标报价的合法有效，由此推荐了A公司为第一中标候选供应商。

案例三采用的评标方法是综合评分法，其中投标报价得分体现的也是最低价优先的评审原则，对于投标报价仅相当于其他报价三分之一左右的B公司，在以“其提供的货物为公司多年积压的尾货”为由予以解释后，评审委员会也没有动用18号令第五十四条第一款第四项规定的“否决投标”的权利，认定了其报价的合法有效，由于报价得分计算公式中的分子很小，作为分母的其他投标人的投标报价，在差距本身相对较大的情况下，计算出来的报价得分差距实际不大，最终让报价最高的C公司综合得分排名第一。

上述三个案例引发了笔者对政府采购最低价优先的投标报价得分评审原则的思考和质疑。据了解，案例一引发了在2005年3月23日北京某公司以“行政不作为”为由向法院提起对某部委的诉讼，2006年12月8日，北京市第一中级人民法院做出一审判决，某部委被认为行政不作为，一审败诉。而另据侧面了解，案例一的判决在一定程度上引发了某部委2007年1月10日下发《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》，由此引发在政府采购领域全面、绝对采用投标报价最低价优先的评审原则。而在此之前，平均价优先和合理低价优先的投标报价评审原则与最低价优先的评审原则一样，广泛使用在政府采购评审领域。财库〔2007〕2号文实际杜绝了平均价优先和合理低价优先的两种投标报价评审原则的使用。但是最低价优先的评审原则带来的问题和弊端，案例二和案例三都体现出来了，其中案例二带来的主要是“恶意低价中标”的可能，案例三带来的主要是“恶意低价为他人做嫁衣、高价中标”的可能，而当恶意低价出现时，评审委员在封闭的评审环境下、在有限的评审时间内很难判断“恶意低价”，在评审委员会成员往往不愿意承担责任也没有足够能力来判断“恶意低价”时，最低价优先的评审原则往往就会被一些不法之徒钻了空子。因此，调整政府采购领域最低价优先的投标报价得分的唯一和绝对的评审原则，因地制宜地使用合理低价优先、平均价优先的投标报价得分评审原则，值得立法者去重新考量。

来源：《招标采购管理》 （作者：汪才华单位：江西省春江房地产开发有限责任公司）