一是对询问规定进行了补充、完善。《政府采购法》第五十一条和五十三条规定，供应商对政府采购活动事项有疑问可向采购人、采购代理机构进行询问。询问并非供应商提出质疑投诉的前提条件，但如供应商的询问能得到及时回复无疑既有助于保护供应商对政府采购事项的知情权和监督权，亦有助于快速澄清、解决政府采购中的问题。然而，《政府采购法》中只是笼统要求采购人和采购代理机构"及时"做出答复，并未明确做出答复的时限，亦未明确前者不及时答复应承担的法律责任。《实施条例》首先在第五十二条明确了采购人、采购代理机构应在3个工作日内对供应商的质询作出答复；然后在第六十八条中规定，如采购人、采购代理机构逾期未作答复将按照《政府采购法》第七十一、七十八条规定追究其法律责任（包括给予采购人警告、罚款；一至三年内禁止采购代理机构代理政府采购业务等）。

 

　　二是明确了推定供应商应知权益受损时提出质疑的起算日。《政府采购法》第五十二条规定供应商可在"知道或应知其权益受到侵害之日起七个工作日内"提出质疑，但未进一步说明如何确定"供应商应知其权益受到损害之日"。《实施条例》第五十三条详细规定了在不同情况下如何确定"供应商应知其权益受到损害之日"，即"（一）对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；（二）对采购过程提出质疑的，为各采购环节结束之日；（三）对中标或者成交结果提出质疑的，为中标或成交结果公告期限届满之日。"

 

　　三是对询问和质疑阶段暂停采购活动做出了规定。《政府采购法》只在第五十七条中规定财政部门处理投诉时可暂停采购活动，但未要求采购人在供应商提出质疑和此前进行询问时暂停采购活动。《实施条例》对此进行了增补，其第五十四条规定，在供应商的询问或质疑事项可能影响中标、成交结果时，"采购人应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止履行合同。"

 

　　四是补充规定了采购人、采购代理机构逾期处理供应商质疑应承担的法律责任。如上所述，在我国，质疑是供应商向财政部门提出投诉的前提条件，《政府采购法》虽明确规定了采购人、采购代理机构应在收到供应商书面质疑后7个工作日内做出答复，但未能进一步规定如其逾期未做答复应承担的法律责任。《实施条例》在第六十八条中补充规定了按照政府采购法第七十一条和七十八条追究采购人、采购代理机构法律责任的情形，其中包括对供应商的质疑逾期未做处理。这意味着，如采购人、采购代理机构未能在7个工作日内对供应商的质疑做出答复，可能要被警告、罚款，相关责任人员可能被处分并予通报，采购代理机构还有可能在1至3年内禁止代理政府采购业务。该规定有助于敦促采购人、采购代理机构及时答复供应商的质疑。

 

　　五是对财政部门处理供应商投诉事宜做出了补充规定。财政部门处理投诉是我国政府采购质疑投诉处理的核心阶段，应有相应的程序规则确保投诉处理顺利进行。《政府采购法》第五十六条仅对投诉处理做出了原则性规定，要求财政部门在收到投诉后的30个工作日内做出处理决定，并以书面形式通知投诉人和有关当事人。《实施条例》对投诉处理程序的补充、细化体现在以下四方面：其一，在第五十六条中明确了财政部门处理投诉的形式是书面审查方式；且必要时财政部门可进行调查取证或组织质证，并明确要求投诉人和与投诉事项有关的当事人如实向财政部门反映情况并提供相关资料。其二，第五十八条明确了如财政部门处理投诉事项时需检验、检测、鉴定、专家评审或需投诉人补正材料，所需时间不计算在财政部门处理投诉的30个工作日内。其三，对财政部门在不同情况下如何处理投诉事项做出了规定：首先在第五十八条中规定，投诉人捏造事实、提供虚假材料或以非法手段取得证明材料进行投诉的，予以驳回；受理投诉后，投诉人书面申请撤回投诉的，终止投诉处理程序；其次，按照第七十一条规定，财政部门经审查认定采购人、采购代理机构有政府采购法第七十一、七十二条规定的违法行为之一（如以不合理条件对供应商实行差别待遇、有恶意串通行为等），影响或可能影响中标、成交结果的，依照下列规定处理：（一）未确定中标或成交供应商的，终止本次政府采购活动，重新开展政府采购活动；（二）已确定中标或成交供应商但尚未签订采购合同的，中标或成交结果无效，从合格中标或成交候选人中另行确定中标或成交供应商；如无合格者，重新开展政府采购活动；（三）政府采购合同已签订但尚未履行的，撤销合同，从合格中标或成交候选人中另行确定中标或成交供应商；如无合格者，重新开展政府采购活动；（四）政府采购合同已履行，给供应商造成损失的，由责任人承担赔偿责任。最后，《实施条例》还对投诉处理决定公告做出了明确规定，在第五十八条中要求财政部门在省级以上人民政府指定媒体上公告其所做出的投诉处理决定。

 

　　六是增补了对供应商提出质疑投诉的基本要求和虚假、恶意投诉的处罚规定。《实施条例》第五十六条明确要求供应商质疑投诉要有明确的请求和必要的证明材料，这有助于防范供应商随意提出质疑投诉，干扰采购进程；该条还同时强调，供应商提起投诉时，"不得超出已质疑事项的范围"，再次明确了质疑是投诉的前置程序。为防治供应商进行虚假、恶意投诉，《实施条例》除在第五十七条中明确要求财政部门驳回投诉人的虚假、恶意投诉外，还在第七十三条中规定了对前述投诉人的处罚，要求财政部门将捏造事实、提供虚假材料或以非法手段取得证明材料进行投诉的供应商列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。

 

　　需要指出的是，《实施条例》虽然通过补充、细化、澄清《政府采购法》中的有关规定在一定程度上完善了我国的政府采购质疑投诉处理机制，但其改进只是小修小补；况且这些规定本身亦有不完善之处。要从根本上解决我国政府采购质疑投诉不够有效（如整个质疑投诉处理过程拖沓冗长、救济无力、两法并存导致针对不同政府采购项目投诉适用不同规则等等）且不完全符合我国正在谈判加入的GPA有关规定的问题，还需对《政府采购法》进行修订，重构我国的政府采购质疑投诉处理机制。（东北财经大学法学院副教授  张幸临）